Εσωτερικός Έλεγχος στις Μονάδες Υγείας: Μύθος η Πραγματικότητα;

Εσωτερικός Έλεγχος στις Μονάδες Υγείας: Μύθος ή πραγματικότητα;
από τον Δρ. Ανδρέα Γ. Κουτούπη CMIIA, CIA, CICA, CCSA
Λέκτορας Λογιστικής και Ελεγκτικής (Π.Δ. 407 / 80),
Πανεπιστήμιο Δυτικής Ελλάδας και Πανεπιστήμιο Αιγαίου,
Director, Head of Internal Audit Services, RPS Certified Auditors (Member of Mazars)
Μέλος Δ.Σ. Ελληνικού Ινστιτούτου Εσωτερικών Ελεγκτών
E-Mail: andreas_koutoupis@yahoo.gr

Είναι γεγονός ότι ο Εσωτερικός Έλεγχος στην Δημόσια Διοίκηση παρά τις αποσπασματικές προσπάθειες που έχουν γίνει, για όλους όσους ασχολούνται με το αντικείμενο αυτό αποτελεί περισσότερο μύθο παρά πραγματικότητα. Για κάποιους φορείς του Δημοσίου πέραν της Κεντρικής Κυβέρνησης, όπως οι Περιφέρειες, οι Δήμοι, τα Πανεπιστήμια και τα Νοσοκομεία δυστυχώς ακόμη και σήμερα και ενώ σε αρκετές περιπτώσεις έχει καθιερωθεί η τυπική σύσταση τους, ουσιαστικά αποτελεί άγνωστη λέξη γεγονός δεν έχει συντελέσει στον περιορισμό της διενέργειας απατών και παραπτωμάτων που θα μπορούσαν είτε να είχαν προληφθεί, είτε να είχαν κατασταλεί – αποκαλυφθεί έγκαιρα.

Πρόσφατα ψηφίστηκε ο Ν. 4025 περί των Μονάδων Υγείας μέρος του οποίου αφιερώθηκε και στον διορισμό Εσωτερικών Ελεγκτών στις Μονάδες Υγείας. Για όσους δραστηριοποιούνται στο επάγγελμα του Εσωτερικού Ελέγχου η απλή ανάγνωση και μόνο του Νόμου οδηγεί στο συμπέρασμα ότι πρέπει να συντάχθηκε από ανθρώπους εκτός επαγγέλματος και των βέλτιστων πρακτικών που το διέπουν. Από πού άραγε να αρχίσει και που να τελειώσει κανείς την κριτική του; Κατά τη γνώμη μας ο ανωτέρω Νόμος δεν εξασφαλίζει τη διενέργεια ουσιαστικών ελέγχων από τους Εσωτερικούς Ελεγκτές που πρόκειται να διοριστούν, καθώς παρότι δηλώνει την διασφάλιση της ανεξαρτησίας των εσωτερικών ελεγκτών στην πράξη δεν διασφαλίζει κάτι τέτοιο, όπως δεν διασφαλίζει την επαρκή στελέχωση των Μονάδων υγείας με κατάλληλους Εσωτερικούς Ελεγκτές, την εφαρμογή της κατάλληλης μεθοδολογίας Εσωτερικού Ελέγχου που θα διασφαλίζει την επαρκή και αποτελεσματική επισκόπηση του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου (το οποίο περιλαμβάνει μεταξύ άλλων και τον Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας) των Μονάδων Υγείας και της επαρκούς αξιολόγησης των σχετικών κινδύνων, ενώ τέλος δεν συγκεκριμενοποιεί την μορφή των σχετικών περιοδικών εκθέσεων ελέγχου και των αποδεκτών αυτών.

Όπως προαναφέραμε ο Ν. 4025 παρ. 25 περί Εσωτερικού Ελέγχου στις Μονάδες Υγείας δεν διασφαλίζει κατά τη γνώμη μας τη διενέργεια ουσιαστικών ελέγχων καθώς περιορίζει σημαντικά τόσο την ανεξαρτησία του εσωτερικού ελεγκτή, όσο και το εύρος της εργασίας του. Αυτό συμβαίνει γιατί ο Εσωτερικός Ελεγκτής υποχρεώνεται να αναφέρεται στον Διοικητή της Μονάδας Υγείας και να συμμετέχει σε σχετική Επιτροπή Ελέγχου μαζί με αυτόν και άλλο ένα εκτελεστικό μέλος, γεγονός που πρακτικά δεν του επιτρέπει να ελέγχει την νομιμότητα των ενεργειών του ίδιου του Διοικητή. Επιπρόσθετα, δυσχέρειες δημιουργεί και η απουσία συγκεκριμένης περιγραφής των προαπαιτούμενων για την κάλυψη της θέσης του Εσωτερικού Ελεγκτή καθώς κατά τη γνώμη μας η τοποθέτηση ενός Εσωτερικού Ελεγκτή από το Μητρώο Ελεγκτών ΔΕΚΟ από μόνη της δεν εξασφαλίζει ότι τα συγκεκριμένα στελέχη πληρούν τις απαραίτητες ουσιαστικές προϋποθέσεις διενέργειας εσωτερικών ελέγχων στις Μονάδες Υγείας (π.χ. έλλειψη σχετικής εμπειρίας στον κλάδο, έλλειψη αποδεδειγμένων ικανοτήτων γραπτής και προφορικής επικοινωνίας, κ.λ.π.) Ο Νόμος προβλέπει την τοποθέτηση Εσωτερικών Ελεγκτών και από το Μητρώο Ελεγκτών ΔΕΚΟ χωρίς όμως να αναφέρει άλλους εναλλακτικούς τρόπους στελέχωσης προφανώς για να αφήσει παραθυράκια για διορισμό ‘ημετέρων’. Στην πράξη επί του παρόντος οι Μονάδες Υγείας διορίζουν Εσωτερικούς Ελεγκτές με κριτήριο την χαμηλότερη οικονομική προσφορά που λαμβάνουν (εφόσον πληρούν αυτοί κάποια ελάχιστα προσόντα), ή τις συστάσεις μέσω των λογιστικών εταιρειών που τηρούν τα διπλογραφικά τους συστήματα ή εναλλακτικά των ορκωτών ελεγκτών λογιστών τους.

Στην πραγματικότητα ο Εσωτερικός Έλεγχος μπορεί να ασκηθεί σε μια επιχείρηση ή σε έναν Δημόσιο Οργανισμό όπως είναι οι Μονάδες Υγείας με διάφορους τρόπους. Συγκεκριμένα, ο εσωτερικός έλεγχος δύναται να ασκείται από επαγγελματίες εσωτερικούς ελεγκτές οι οποίοι σχετίζονται με σχέση εξαρτημένης εργασίας με τον οργανισμό τον οποίο υπηρετούν (in-sourcing), με εξουσιοδότηση διενέργειας εσωτερικού ελέγχου σε εξωτερικούς συμβούλους (out-sourcing), είτε με συνδυασμό και των δύο ανωτέρω πιθανών τρόπων διενέργειας εσωτερικού ελέγχου (δηλαδή με συνεργασία εσωτερικών ελεγκτών συνδεόμενων με εξαρτημένη εργασία και εξωτερικών συμβούλων) (co-sourcing). Ο Ν. 4025 επιβάλλει την εξουσιοδότηση διενέργειας εσωτερικού ελέγχου σε εξωτερικούς ανεξάρτητους συνεργάτες επαγγελματίες εσωτερικούς ελεγκτές (outsourcing), χωρίς να επιτρέπει την ανάθεση αυτών των δραστηριοτήτων σε εταιρείες παροχής υπηρεσιών εσωτερικού ελέγχου αγνοώντας τα σχετικά πλεονεκτήματα και οφέλη που θα μπορούσαν να αποκομίσουν οι Μονάδες Υγείας από την εμπειρία αυτών των εταιρειών.

Σύμφωνα με τις Διεθνείς Βέλτιστες Πρακτικές, η υπηρεσία Εσωτερικού Ελέγχου θα πρέπει να λειτουργεί ως ανεξάρτητη δραστηριότητα με βασική αρμοδιότητα την επισκόπηση και αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των λειτουργιών και δραστηριοτήτων του οργανισμού. Δυστυχώς στον Ν. 4025 περιορίζεται σημαντικά το εύρος της εργασίας του Εσωτερικού Ελέγχου δίνοντας προτεραιότητα στους οικονομικούς – λογιστικούς ελέγχους (που ούτως ή άλλως καλύπτονται από τους ελέγχους των ορκωτών ελεγκτών λογιστών), παρά στους λειτουργικούς ελέγχους και στην αξιολόγηση των σχετικών κινδύνων γεγονός που περιορίζει την δυνατότητα των εσωτερικών ελεγκτών να προσθέτουν αξία με εισηγήσεις που θα συντελούσαν στην βελτίωση των λειτουργιών των Μονάδων Υγείας.

Στόχος των Υπηρεσιών Εσωτερικού Ελέγχου είναι η συνδρομή των Διοικήσεων των οργανισμών και των Επιτροπών Ελέγχου των Διοικητικών Συμβουλίων (όπου υφίστανται) στην εκπλήρωση των καθηκόντων τους με την παροχή αναλύσεων, εκτιμήσεων, συστάσεων, καθώς και με την προώθηση ελεγκτικών μηχανισμών σε λογικό κόστος. Προκειμένου οι Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου να λειτουργούν αποτελεσματικά θα πρέπει να εγκαθίστανται και υποστηρίζονται από το Διοικητικό Συμβούλιο της Εταιρείας και οι αρμοδιότητες τους να καθορίζονται από σχετική υπο-επιτροπή αυτού (Επιτροπή Ελέγχου), έτσι όπως αυτές απορρέουν από το Καταστατικό τους. Και έρχεται ο Έλληνας νομοθέτης σε αυτό το σημείο να πρωτοτυπήσει και να τοποθετήσει τον Εσωτερικό Ελεγκτή ως μέλος της Επιτροπής Ελέγχου των νοσοκομείων σε πολλές περιπτώσεις μαζί με αυτούς που υποτίθεται ότι πρέπει να ελέγχει (π.χ. Διοικητή, Υποδιοικητή, Διοικητικό Διευθυντή του νοσοκομείου) γεγονός που έρχεται σε πλήρη αντίθεση με τις Διεθνείς Βέλτιστες Πρακτικές. Δεν χρειάζεται ιδιαίτερη ανάλυση για να πειστεί κανείς ότι ο ελεγκτής θα πρέπει να λειτουργεί ανεξάρτητα από τον ελεγχόμενο, εκτός εάν θεωρήσουμε ότι οι Διοικήσεις των Νοσοκομείων λειτουργούν πάντοτε με γνώμονα την ηθική και δεοντολογία γεγονός που ιστορικά δεν μπορεί να τεκμηριωθεί.

Επίσης, προκειμένου να επιτυγχάνεται επαρκής ανεξαρτησία των δραστηριοτήτων εσωτερικού ελέγχου θα πρέπει να εξασφαλίζεται ότι τα στελέχη και οι υπάλληλοι της υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου έχουν πλήρη και απεριόριστη πρόσβαση σε όλες τις δραστηριότητες, τα αρχεία, τις υλικές εγκαταστάσεις και το προσωπικό, που σχετίζονται με οποιαδήποτε λειτουργία του οργανισμού. Οι δραστηριότητες των Υπηρεσιών Εσωτερικού Ελέγχου θα πρέπει να είναι ανεξάρτητες από επιρροές που προέρχονται από την Μονάδα Υγείας, συμπεριλαμβανόμενου ζητημάτων που αφορούν την έκταση του ελέγχου και τους στόχους του, τις διαδικασίες, τη συχνότητα, τη χρονική περίοδο, καθώς και το περιεχόμενο των εκθέσεων ελέγχου προκειμένου να διατηρούν την ανεξαρτησία τους για να παράγουν αντικειμενικές εκθέσεις ελέγχου. Οι υπάλληλοι των υπηρεσιών εσωτερικού ελέγχου δε θα πρέπει να έχουν αρμοδιότητες που σχετίζονται με τις καθημερινές δραστηριότητες ή δικαιοδοσία στις επισκοπούμενες διαδικασίες. Επιπλέον, δεν θα πρέπει να συμμετέχουν στην ανάπτυξη ή εγκατάσταση συστημάτων πληροφορικής και διαδικασιών, ούτε να δημιουργούν αρχεία, ούτε να συμμετέχουν σε οποιαδήποτε δραστηριότητα, η οποία υπό φυσιολογικές συνθήκες θα δύναται να ελεγχθεί από τις υπηρεσίες εσωτερικού ελέγχου.

Τα ανωτέρω αναφερόμενα θα πρέπει να περιλαμβάνονται σε σχετικό καταστατικό εσωτερικού ελέγχου το οποίο θα πρέπει να εγκρίνεται από ανώτατο όργανο διοίκησης του οργανισμού ώστε να προσδίδεται αξία στον εσωτερικό έλεγχο και αξιοπιστία προς τους τρίτους (ελεγχόμενους και λοιπούς πελάτες του εσωτερικού ελέγχου). Σύμφωνα με τα Διεθνή Επαγγελματικά Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου (1000), ο σκοπός, οι αρμοδιότητες και οι υπευθυνότητες της δραστηριότητας του Εσωτερικού Ελέγχου θα πρέπει να καθορίζονται γραπτώς σε σχετικό καταστατικό έγγραφο (Charter), το οποίο θα πρέπει είναι συμβατό με τα πρότυπα, και να εγκρίνεται από το Διοικητικό Συμβούλιο ή την Επιτροπή Ελέγχου. Ο σκοπός αυτού του εγχειριδίου θα πρέπει να επικεντρώνεται στη συνοπτική περιγραφή των αρχών και του πεδίου δράσης της λειτουργίας του Εσωτερικού Ελέγχου μέσα στην επιχείρηση, καθώς επίσης στην τεκμηρίωση των προτύπων και στην παροχή συνεκτικών κατευθυντήριων γραμμών, κανονισμών και διαδικασιών για την Υπηρεσία Εσωτερικού Ελέγχου. Επιδίωξη αυτών των κατευθυντήριων γραμμών είναι η παροχή συνέπειας, συνοχής, σταθερότητας, αδιάκοπης λειτουργίας, πρότυπα αποδεκτής εκτέλεσης και ένα μέσο αποτελεσματικής εναρμόνισης των προσπαθειών του προσωπικού που στελεχώνει την Υπηρεσία Εσωτερικού Ελέγχου της επιχείρησης. Κάτι τέτοιο δυστυχώς δεν προβλέπεται από τον Ν. 4025.


Αποτελεί βέλτιστη πρακτική η ιεραρχικά άμεση ενημέρωση σχετικά με οποιαδήποτε σχέση με ελεγχόμενους ή άλλα μέρη με τα οποία συνεργάζεται η Μονάδα Υγείας και είναι πιθανό να επηρεάσει την ανεξαρτησία των ελεγκτών. Η ανεξαρτησία δίνει τη δυνατότητα στον Διευθυντή και στο προσωπικό της Υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου να προσφέρουν ανεπηρέαστες και αμερόληπτες κρίσεις που είναι αναγκαίες για τη σωστή διεξαγωγή των ελέγχων. Η αξιολόγηση και οι απολαβές του προϊσταμένου της Υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου αποτελεί καλή πρακτική να ανήκουν στην ευθύνη του Διοικητικού Συμβουλίου κατόπιν εισήγησης της Επιτροπής Ελέγχου κάτι που επίσης δεν προβλέπεται στον Ν. 4025, καθώς ο διορισμός των ελεγκτών δεν κρίνεται μόνο βάσει της επάρκειας και καταλληλότητας τους, αλλά βάσει του οικονομικού κόστους τους. Περιττό δε να αναφέρουμε ότι δεν προβλέπεται κανενός είδους αξιολόγηση του έργου των Εσωτερικών Ελεγκτών γεγονός που έρχεται σε πλήρη αντίθεση με τις βέλτιστες πρακτικές.

Ο εσωτερικός έλεγχος δεν θα πρέπει σε καμία περίπτωση να αναφέρεται σε μονάδες τις οποίες θα κληθεί να ελέγξει σε μελλοντικό διάστημα και ιδιαίτερα στην οικονομική διεύθυνση αφού ο διευθυντής αυτής μπορεί να περιορίσει το εύρος του ελέγχου για ίδιο όφελος. Τέλος, αποτελεί καλή πρακτική όλη η μεθοδολογία του εσωτερικού ελέγχου να καταγραφεί σε σχετικό εγχειρίδιο λειτουργιών (Internal Audit Manual), ώστε να επιτυγχάνεται στο μέγιστο βαθμό η αποτελεσματικότερη διεξαγωγή των εργασιών των Υπηρεσιών Εσωτερικού Ελέγχου.

Δυστυχώς, παρά την πολύ καλή ιδέα διορισμού Εσωτερικών Ελεγκτών στις Μονάδες Υγείας η απλή ανάγνωση και μόνο του Ν. 4025 και οι αρχικές προσπάθειες από τις ίδιες τις Μονάδες Υγείας για στελέχωση με Εσωτερικούς Ελεγκτές δεν φαίνεται να εξασφαλίζει σε καμία περίπτωση την διενέργεια ουσιαστικών εσωτερικών ελέγχων που θα οδηγήσουν στην βελτίωση της λειτουργίας τους εφόσον οι έλεγχοι θα διενεργούνται κυρίως στις λογιστικο-οικονομικές λειτουργίες. Επιπρόσθετα, ο μη καθορισμός ουσιαστικών (και όχι τυπικών μόνο) προσόντων δεν μπορεί να εξασφαλίσει την κατάλληλη στελέχωση των Υπηρεσιών Εσωτερικού Ελέγχου των Μονάδων Υγείας.

Το Υπουργείο Υγείας θα πρέπει να αναθεωρήσει άμεσα τον σχετικό νόμο με γνώμονα την επαρκή οργάνωση των Συστημάτων Εσωτερικού Ελέγχου στις Μονάδες Υγείας και την εγκαθίδρυση πρότυπων Εσωτερικών Κανονισμών Λειτουργίας με εξασφάλιση της ανεξαρτησίας και λειτουργίας των εσωτερικών ελεγκτών σύμφωνα με τα Διεθνή Επαγγελματικά Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου και τις Διεθνείς Βέλτιστες Πρακτικές ώστε να μπορεί να εφαρμοστούν οι πρότυπες μεθοδολογίες και εργαλεία εσωτερικού ελέγχου και να εντοπίζονται – αντιμετωπίζονται έγκαιρα οι κάθε μορφής κίνδυνοι (π.χ. στρατηγικής, λειτουργιών, χρηματοοικονομικών και μη συμμόρφωσης) που χαρακτηρίζουν τις Μονάδες Υγείας.